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遺失的海尼根
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關於遺失的海尼根... 疑惑的中年男子默默的 織夢-築夢-圓夢
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高學費政策的再思考

政府遷台以後,對於台灣高等教育的學費政策,採取強力的管制措施。不獨國立大學的學費調整,必須受到教育行政當局的限制;甚至連私立的大專院校學費的標準,也必須遵從行政機關的規範。由於早年學雜費的收取標準在一般概念中,並不算太高,因此大致認為台灣過去是屬於低學費政策。其後,隨著台灣經濟發展,國民所得提高,物價亦隨之上升,學費自然也難置身事外。此後,台灣學費究竟是高或是低,引發了相當多的爭議。近幾年來,政府對台灣高等教育學費政策日趨明朗,一方面調高高等教育的學雜費,同時加大公立學校學雜費的調幅,拉近公立、私立學校的收費標準,甚至期待未來公立學校學費的收取能往私立學校的收費標準趨近。今年教育主管機關更明白表示,未來將取消對高等教育學費的管制,而回歸市場運作。雖然此種學費政策的取向,大體上呈現類似自由市場運作的樣態。但由於不斷提升高等教育的學費,使得學費是否會影響就讀高等教育的公平性,乃至高等教育的性質是否應該調整,都成為最近熱門討論的議題。 高學費政策的迷思  由於包含教育行政當局採取開放的措施在內,對於台灣高等教育學費的走向,大體上皆是往提高的趨勢發展,因而引起了國人相當多的討論。針對此一問題,支持目前學費走向的說法,除了類似過去「天下沒有白吃的午餐」之類的說法再度喧囂塵上,強調所謂的「使用者付費」原則之外,甚至各種統計數字亦紛紛出籠,透過絕對值的比較說明台灣的高等教育學費,基本上是低於美國、日本等先進國家。針對這樣的論述,我們以為並非沒有商榷的餘地。  基本上,國家對於學費的調漲,特別是公立學校的學費調漲,首先應考量的是國家是否已盡其應盡之義務,再來評估才較為合理。本來根據中華民國憲法,中央政府總預算中,必要有百分之十五以上的教科文預算,但是長久以來,不僅行政部門所編列的預算,往往達不到百分之十五的下限。即使後來在民意的壓力下,在形式上超過百分之十五,也往往是因為將其他部門的預算灌水到教科文預算所致。更遑論將國家大筆的支出以特別支出的方式處理,而不計算入所謂國家預算的總額,藉以規避教科文預算在憲法保障下數額的合理提高。  如果,根據法治國的原則,國家之施政自因受到其自憲法以降各類實定法規的拘束。但是長久以來,中華民國政府在教科文預算的縮水,使得國家對其所應盡之義務未能達成,如此再以各大專院校支出不足的理由下進行學費的提高,自然是大有商榷之必要。雖然透過近年的修憲,有關教科文預算的部分已經自憲法條文中刪除,但是執政當局仍然信誓旦旦,保證教科文預算的規模不致受到刪減。如此基於政治責任的考量,就可以重新來省視是否目前中華民國政府的施政中仍然合乎憲法原本所規定的教育預算之水準,而檢視的結果發現其中仍存在著相當大的落差。如此,執政者假如是要負起政治責任來進行施政,現行學費的政策便有改絃易轍的必要。換句話說,正由於政府對高等教育的投資未能達到憲法原本規定最起碼的規模,使得學費的調漲因而難以取得正當性的基礎。  從另一個角度來看,教育行政當局又舉出類似美國、日本等國家為例,說明目前我國高等教育的學費並沒有偏高,因而也沒有所謂的高學費可言。對此,我們必須指出國家如果要考量,人民接受教育的機會與能力,那麼在評估高等教育學費之時,並不可以絕對的學費標準作為比較,而應該參酌國家GNP或者是平均國民所得的水準,以及類似獎助學金、貸款的制度,是否可以減低學雜費產生的入學壁壘,再來進行對學費高低評估。從此一標準之下,我們馬上可以發現,由於台灣國民所得遠低於美、日兩國,獎助學金制度又相對不足,因此調整的結果台灣的高等教育學費對於一般的國民而言可能負擔仍美、日為高,更不要提在歐陸系統類似德、法等國,對於高等教育的受教育者在學雜費等各方面給予的優惠,以鼓勵具備起碼能力者,不致因為學雜費的壓力,而喪失在高等教育領域繼續深造的機會。  進一步說,如果一定要拿學雜費來比較,也應該考慮將公立與私立大學分別處理,因為公立及私立大學本質上在教育領域所扮演的角色並不一致,如果一併討論未必合理。而在此狀況之下,更可以發現台灣在公私立大學之間與先進國家相較其學費高低與國民所得結構之間的不合理。 市場功能的問題  基本上,公立大學是國家公教育的一環,其原本設立的目的與私人興學的意義並不完全相同,在先進國家其國家經費對公、私立學校的支持程度也不一致。國家機關基於對公立大學的補助,對其學費有較大的發言權。相對地,對私立學校學費強力的干涉,則正當性相對地不足,因此,教育主管當局擬取消對高等教育學雜費的管制,便有一定的正當性基礎。  縱使如此,我們仍然必須指出,由於目前台灣高等教育供給與需求之間並不均衡。換言之,由於供給小於需求以使得市場運作來決定學費高低的條件基本上並不具足。而國家放任高等教育學雜費的調整,在某種程度上使得要就讀高等教育的學子基本上欠缺真正選擇的空間。正由於供給與需求之間的不合比例,使得所謂由市場運作來決定學雜費高低的說法,在本質上並不合乎真正的市場決定價格的理念,因為一個能夠有效運作的市場制度根本上就還不存在。在此情況之下,美其名為市場決定,在實質上則成為由供給一方來決定價格。也就是說,如果我國放任學雜費自動調整的結果,將使得就讀高等教育的學子必須有更充分的財力支援才能完成高等教育,而無論其能力的高低。如此一來,就可能浮現一種危機,家庭比較富裕的人在就讀高等教育之時,其選擇的空間將遠大於家庭經濟資助較低的學子。如此對於教育機會的公平性而言,將使得財富而非能力成為決定學生入學與否的重要篩選條件。 社會流動的考量  或許有人會說,如果由國家編列預算來補貼高等教育,一旦補貼過多,將造成某種程度的社會不公。由於根據一般的統計資料,能夠接受高等教育者其家庭的收入與社會地位基本上比較偏高,如此將出現所謂圖利高所得或高社會地位家庭的問題。不過,正如研究所指出的,國家採取類似低學費的補貼政策,固然在達成國民所得重分配上,其顯著度比不上其他的社會福利政策。然而吾人必須指出,能否接受高等教育,與社會的流動(society mobility)有相當密切的關係。期待透過高等教育機會的提供,使原本低所得或是在社會階層較低者完全翻身,進行整個社會階層的重造,基本上固然不可能。但是透過低學費所提供的高等教育就學機會,對於低所得或是社會階層較低的學子而言,仍然有相當正面的功能。也就是說透過此種社會教育的機制,使得他們透過接受高等教育而得到社會流動的可能性大為提高。如此純就有能力接受高等教育的機會來看,其仍然會有相當正面的意義。  進一步說,如果懼怕低廉的學費圖利高所得或社會階層較高之家庭出身的學子,因而輕率動用成本的觀念來計算學生的學費,在某種意涵上看起來好像是比較公平,但是在實際上,正由於較高的學費門檻,使得下階層或是收入較低家庭的學子,因而被摒除或是減少就讀高等教育的機會。 公立學校預算的下滑  以我國目前高等教育的狀況來看,高學費政策的出現在某種狀態下代表著政府在整個高等教育體制中所投資的比例縮小,特別是公立大學的情況特別明顯。雖然政府常常說我國在高等教育投資而言,在經費上各個層面都有起碼的水準,不過以目前台灣的國立大學來看,台灣大學的前身台北帝國大學,在日據時期與東京帝國大學、京都帝國大學、東北帝國大學併稱四大帝國大學,其預算可以和其他各個大學比較並無遜色,但是經過了五十多年的發展,我國目前將台灣大學、師範大學、政治大學、清華大學、交通大學、成功大學、中興大學等國立大學的預算相加起來比起日本東京大學一所大學的預算,卻相對的遜色。換句話說,由政府所投入公立大學的預算比例來看,期待台灣大學能維持過去與其他三所日本帝國大學地位相符的狀態,在經費上而言有其不可能之處,這可以看出台灣大學的排名,為何在亞洲低於過去其他三個日本帝國大學的原因之一,這樣的現象實際上正表露了中華民國政府在高等教育投資上的不足。  不僅如此,期待提高學費的政策來挹助公立大學財源的不足,在本質上也出現了一個重要的盲點。那就是說過去的公立大學單純的作為一個教學大學之外,在學術領域、其他公共服務也扮演相當重要的角色,國家一方面在預算上縮減,一方面提高學費的方向,加上對公立大學新設系所的員額方面又採取緊縮的態度,如此意味著公立大學的學生繳交了比以前更多的學費,但是其教育的水平則是出現往下掉落的現象,甚至隱含著使公立學校私立化的走向。   小結  透過前述的討論,可以發現所謂的高學費政策,不僅在論述的基礎上有相當大的瑕疵,而且此一學費政策的走向,基本上正反應著國家企圖縮減高等教育在中央政府總預算規畫的一種政策。如此,對於台灣整體的高等教育發展而言,並非是一個有利的現象。而且對於社會流動而言,也提供了一個不利的因素。  當然吾人也了解將私立學校比照公立學校進行學費的管制也有其合理之處,因此為了解決此一問題,政府一方面在提供私立學校補助之時,亦應要求該校之董事會進行私人的募款加以搭配,以彰顯原本私人興學的本來目的,而並非由提高學生學雜費來因應,以提供國人有較佳接受高等教育的機會。  當然,長遠來看,私立學校學費的管制有必要逐步放鬆,不過,應該以高等教育的供給與需求平衡作為前提,否則放寬學費只是造成國人接受高等教育的更加不平等而已。  至於公立學校部份,國家一方面必須考量其性質與私立學校不同,應該提供更多保障給低所得及社會階層較低家庭出身學子的教育機會,因而在學費方面必須給予特殊的限制。同時,一方面公立學校的支出要杜絕浪費,不過至少也必須要在經費的支持上維持原有的教育品質,甚至必須加以改善,而不應該緊縮其原有之規模,導至教育品質低下,如此才合乎整體國家高等教育發展之本旨。  最後吾人必須指出長久以來我國政府投注在高等教育的經費上,有偏低的現象,因而政府如果有誠意要維持原有教育體制合理的規模,就應該在考量整體國家預算之時,不應以排擠教科文預算作為主要的思考方向。總之,同時任何學費制度的建立,應以不影響有能力就讀高等教育者受教之機會作為考量的重點,換句話說,必須具備相關的配套措施,使得經濟的能力不再成為能否進入高等教育體制就讀的篩選標準,如此對於整體國家的發展以及社會流動而言,才能提供更有利的因素。◎
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